[23]同时另一方面，应急行政行为由于具有及时性、突发性等特点，也并不允许采用时间成本较高的公众参与程序作出最终决策，应急处理需要以特别有效的方式来迅速控制事态，行政效率显得尤为重要，这就注定了紧急行政过程必然主要只能采用一种简易程序，而一种被压缩过的行政过程就不可避免地严重降低行政过程的开放性，就不可能充分满足公众普遍参与的要求。
[18] Mephisto Deicision,30 BVerfGE 173, cited from Nonald P.Kommers, The Constitutional Jurisprudence of The Federal Republic of Germany, Duke University Press, 1997, p427. [19] See Sabine Michalowski, Lorna Woods, German Constitutional Law: The Protection of Civil Liberties, Dartmouth Publishing Company, 1999, p227. [20] [德]格罗塞著，蔡慕晖译：《艺术的起源》，商务印书馆1984年版，第13页。行为艺术是否有资格冠以艺术之名？这个问题即便在艺术理论界也是极有争议的话题。
[49] 彭修银：《道成肉身——行为艺术的混乱美学论》，同上书，第15页。既然要通过法益衡量的方法确定艺术自由的实际保护程度，而宪法第51条提供的衡量标准又过于宽泛，这就在一定程度上显示了我国宪法第51条概括限制条款的某种不足。另一方面，我国宪法第51条规定的衡量原则不具体，国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利的内容过于宽泛，几乎不能为法益衡量提供任何相对确定的标准。这体现了我国宪法重视艺术自由保障的立场。因此，如果从行政法的角度看，本案不过是一个简单的适用法律错误的案件：本案应当适用《治安管理处罚法》第69条，而非《劳动教养试行办法》，行政法学的视角决定了它不会去质疑《治安管理处罚法》第69条本身的效力问题。
[1]因此，即便从法律上认定当事人的所谓行为艺术构成淫秽表演，但这并不是问题的终结。1954年宪法第95条第二句规定：国家对于从事科学、教育、文学、艺术和其他文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助。[14] 诸如此类的简单错误，实际上已经被其他地方所否定。
从现阶段来看，它很有可能是能够用以弥补重大行政决策概念缺陷最好的一种路数。有所矛盾的是，难道这些行为和本区域经济社会发展、公民、法人和其他组织之间的利益真的毫无关联吗？答案显然是否定的，无论我们从任何角度加以解读，这些行为都是符合第5条的，立法者将其排除在重大行政决策范围之外，只能说是立法者纯粹性的主观活动。[40] 相关研究，参见吕成：《行政法学方法论之比较——以行政决策作为分析对象》，载《大连大学学报》2010年第1期，第114-118页。[66] 参见《日本国行政程序法》，载【日】室井力、芝池义一、浜川主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第275页附录。
而且，从对比较法的观察来看，也没有一个国家的行政程序法，能够完全做到这一点，而毋宁是要区分不同的行政行为，逐个设计不同的程序规范。如此，这一极不对称的权力两极，又怎么可能会构成制衡关系呢？我们又凭什么可以说，法制办的合法性审查不会是在看地方主要领导的脸色而定呢？[38] 3.无法裁判。
[36]众所周知，法制办是设立在政府内部的一个办事机构，是隶属于人民政府的。（3）一些隐藏在文本背后的立法技术需要我们特别留心，因为它们恰恰会暴露重大行政决策的概念缺陷，这便是被放置在多个地方性行政程序规定中的如下排斥条款——法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项。纵观全世界的行政程序法法典，也只有1993年的《日本行政程序法》才规定了行政指导，（【日】室井力、芝池义一、浜川主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，附录《日本行政程序法全文》），这应该是得益于行政过程论的推进。[19]《广州市重大行政决策程序规定》第7条以下事项不适用本规定：……（四）突发事件的应急处理……。
（二）创建用以固定概念外延的目录制度 较为保守的第二种思路，乃是在尊重现行制度的基础之上，创建其他配套制度加以弥补。实践中，它必须尊重原有文本，不能超出原有文本中例举穷尽条款和例举排斥条款所设定的概念外延。[5] 譬如，《湖南省行政程序规定》第31条：本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项……。而对于规范性文件，实际上在2012年11月8日颁布实施的《广州市行政规范性文件制定规则》中都已经得到了规范。
关键词: 重大行政决策。实践中，可供效仿的做法，是一种可被称为目录制度的方案，较为典型的文本如《广州市人民政府2014年度重大行政决策事项目录》等等。
[37] 实践中，法制办主任一般都是由政府办公室副主任兼任的。（3）颇有意思的是，现行目录制度还会进一步延伸至具体的程序要求上，以目录方式规定某一个具体的重大行政决策必须尊重特定种类的程序义务，譬如，《广州市人民政府2014年度重大行政决策听证事项目录》等等。
譬如，以《广州市重大行政决策程序规定》为例，其第6条需要调整的所有决策对象，被统一打包成重大行政决策行为一个上位概念，整部立法都只是针对这一上位概念进行程序设计，主要包括决策起草、公众参与、合法性审查、审议决定等等程序要求。在重大行政决策部分，立法者对重大行政决策的适用范围、决策原则、决策权行使和决策咨询机制等等问题，都进行了周到、细致地部署。法律、法规、规章另有规定的，从其规定等等。然而，需要指出的是，从立法技术上来说，意图为重大行政决策设定统一的行政程序，就需要提炼出多个行政行为决策过程的共同性内容，这非但需要客观上各类行为的决策环节真的存有共同性，同时还需要主观上具备超乎异常的抽象思维，要求立法者能够从繁杂的各类行为中，概括出它们同时需要的程序内容。3．刻意追求统一，避开外部程序，选择只对具有共性的内部行政程序加以规范。《苏州市重大行政决策程序规定》第3条：市政府重大行政决策程序适用本规定。
一般来说，各种行政学的教材，也都是按照这种逻辑加以编排的，单独列出行政决策一个章节，也十分常见。一旦无法合拍，便会遭到唾弃。
这尽管看起来过于鲁莽，但实际上并非如此，这是因为，从行政程序法典化经验来看，意图为不同行政行为设定统一的行政程序观，并不现实。譬如，《广州市重大行政决策程序规定》第7条规定：以下事项不适用本规定：……(五)法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项。
更加违背政治常理的是，按照现行规定，重大行政决策一般都是由政府首脑行使最终决策权的，譬如，《湖南省行政程序规定》第32条规定：政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权等等。[50]同时，更为尖锐的批评者指出，行政过程论只是提供了一个用以观察行政运行的事实角度，它只是一种事实描述，达成行政目的过程（行政过程）整体，只不过是事实现象而已，作为行政法解释论，必须究明行政之一般之法（法理、法论理之体系）是否存在，但实际上，行政过程论的法理构成之走向，仍不明确。
第（七）项主要对应的是行政收费，但是，和《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》类似，其将会以部门行政法的形式单独设定程序，并且早在2006年，其就已被列入全国人大常委会的立法规划。如果行政法学中的行政行为理论允许行政决策行为存在，我们自当应该承认重大行政决策的独立性。正因如此，在这一方法论主导之下，行政决策法治化的一个很重要的任务是将行政决策型式化为某种行政行为，再根据其行政行为型式化的情况加以行政法的调整，[44]但得到的结果，恰恰是最坏的，因为正如上文所述，在现有的行政行为体系中，重大行政决策几乎找不到自己的一席之地。事实上，真实性是认识的目标，而不是行动的目标，[63]行政程序法的建设不需要像园林设计一样，刻意地对称，刻意地统一，刻意地编排，我们真正需要的是设定一些真实的、能够被真正遵守的程序义务。
[5] 因此，从根本上来说，重大行政决策的概念表述究竟是否能够成立，和其上位概念行政决策之间存有关联。所谓的未型式化行政行为，主要是指行政主体在行使行政权过程中，为适应社会管理的需要而实施的未经法律规定的各种形式的行政行为的总称。
本文认为，这样的方法大致有如下两种： （一）作为政策性宣传或程序性理念的重大行政决策 毋庸置疑，将行政权的控制重点聚焦于行政行为的决策环节，将决策行为提取出来，统一打包，从而谋求为其设定整齐划一的程序义务，这种动机本身是没有任何问题的，和詹姆斯•兰迪斯（James Landis）上个世纪在哈佛大学的激情演讲中一样雄心壮志，命中了行政法的核心命题——行政程序。[59]《南京市重大行政决策程序规定》第6条第5项：本规则所称重大行政决策，是指人民政府依照法定职责对涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性和政策性强、与人民群众切身利益密切相关的重大事项所作出的决定：……（五）制定和调整行政事业性收费和政府管理的重要商品、服务价格……。
[20] （2）地方立法所设置的排斥条款，与其所给定的重大行政决策概念之间，实际上是吻合的。很明显，相较而言，这是一种简单、廉价的立法路数。
[62] 但是，如上所述，在行政法学上，即使给行政决策添加重大二字的限定词，意图压缩行政决策程序法治化的范围，我们可能仍然无法解决来自概念内涵、概念外延、概念应用三个方面的问题。[11] 需要指出的是，在有的地方性行政程序规定中，两种尝试是同时存在的。[26]行政法规和行政规章是行政自制重要的法源，而行政自制因其所调整对象的特殊性，自然而然地强调内部行政法的法律渊源并且认同这些内部规则在行政法治中的特殊作用。譬如，《湖南省行政程序规定》第31条规定、《山东省行政程序规定》第24条规定等等。
（4）从我们的观察来看，现行目录制度所列举的重大行政决策事项，仍然是对既有行政行为的重申与复写。[36] 譬如，《广州市重大行政决策程序规定》第20条：政府办公厅（室）应当自收到决策起草部门提交审议的材料后5个工作日内作出处理，认为材料齐备的，应当将决策草案送交本级政府法制机构进行合法性审查。
[18]又如，《广州市重大行政决策程序规定》和《苏州市重大行政决策程序规定》在排斥条款中，明确将突发事件的处理剔除在重大行政决策的范围之外，[19]但《重庆市政府重大行政决策程序规定》和《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》却在例举条款中，明确将其收入在重大行政决策的范围之中。在正式程序和非正式程序之外，美国法上规范性文件（非立法性规则）的制定程序，独立构成了一个第三种类型，其可以被称为例外程序，[28]或者像王名扬老先生一样，称为自由裁量程序。
[42] 吕成：《行政法学方法论之比较——以行政决策作为分析对象》，载《大连大学学报》2010年第1期，第117页。[57]《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第4条第1项：政府重大行政决策事项包括：（一）提出地方性法规草案、制定政府规章和重要的规范性文件……。